Il nuovo bilancio europeo 2028-2034: proposta della Commissione, opportunità e rischi per la transizione verde e sociale

Nel pieno dell’estate, la Commissione europea di Ursula von der Leyen ha presentato la sua proposta per il prossimo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), il bilancio dell’Unione europea che coprirà il periodo 2028-2032.
Come abbiamo già sottolineato nella nostra reazione a caldo di metà luglio, la proposta prevede un bilancio complessivo di 2.000 miliardi di euro, pari all’1,26% del Reddito nazionale lordo (RNL) degli Stati membri. Tra gli obiettivi principali figurano il rafforzamento della resilienza, della sostenibilità e della competitività dell’Europa, insieme alla semplificazione dei programmi europei per aumentarne l’efficacia.

Le principali novità del QFP nella proposta della Commissione

Le modifiche proposte dalla Commissione rispetto all’attuale bilancio (per il periodo 2021-2027) sono due:

1. Un nuovo indirizzo strategico su sicurezza, difesa e resilienza: L’attuale contesto geopolitico e climatico ha spinto la Commissione a integrare in modo più forte politiche per la sicurezza, la difesa comune e la protezione delle infrastrutture critiche.
2. La rimodulazione dei programmi europei: La proposta riorganizza l’architettura dei fondi e dei programmi per favorire una gestione più agile ed efficace delle risorse. Un punto critico del bilancio europeo, infatti, resta il basso tasso di assorbimento dei fondi, una sfida comune a molti Stati membri dell’UE, Italia compresa. In particolare:

• I programmi di finanziamento vengono ridotti da 52 a 16
• Le rubriche di spesa, cioè le categorie di bilancio dell’UE, che passano da 7 a 4

Le quattro rubriche del nuovo bilancio europeo

Coesione economica sociale e territoriale dell’Europa, agricoltura, prosperità e sicurezza in ambito rurale e marittimo

• Dotazione finanziaria: 865 miliardi di euro
• Riunisce i tradizionali fondi europei: i Fondi di Coesione (FESR, Fondo di Coesione, ma non il Fondo per una Transizione Giusta, escluso dalla proposta di luglio) e la Politica Agricola Comune (PAC)
• Obiettivi: sostenere le regioni meno sviluppate, rafforzare il settore agricolo e la sicurezza alimentare, contribuire alla sicurezza interna
• I fondi saranno gestiti attraverso Piani nazionali e regionali di partenariato, predisposti dai governi insieme alle autorità regionali

Competitività, prosperità e sicurezza

• Dotazione finanziaria: 589,6 miliardi di euro
• Riunisce i programmi dedicati a ricerca, innovazione, digitalizzazione, sicurezza, difesa e transizione energetica
• L’obiettivo è rafforzare la capacità dell’UE di competere a livello globale e rispondere alle sfide economiche, tecnologiche e geopolitiche del prossimo decennio
• La principale novità è la creazione del Fondo europeo per la competitività (FEC), con una dotazione di 450 miliardi di euro. Il Fondo si articola in quattro aree politiche:
  • Transizione pulita e decarbonizzazione
  • Transizione digitale
  • Salute, biotecnologie, agricoltura e bioeconomia
  • Difesa e spazio
• Introduce il Fondo europeo per la competitività (FEC), pensato come uno degli strumenti cardine per sostenere la sovranità industriale e tecnologica europea. Include In più, all’interno della rubrica trovano spazio altri strumenti di finanziamento per l’innovazione e la competitività europea, tra cui: Horizon Europe (il principale programma europeo per la ricerca e l’innovazione scientifica), InvestEU (per sostenere investimenti pubblici e privati nei settori strategici), Connecting Europe Facility (CEF) (per lo sviluppo delle infrastrutture energetiche, digitali e di trasporto), il Fondo europeo per la difesa (per lo sviluppo congiunto delle capacità militari), e Programmi per la digitalizzazione e la sicurezza informatica (inclusi progetti sull’intelligenza artificiale, la cybersicurezza e i semiconduttori)

Europa globale

• Dotazione finanziaria: 215 5 miliardi
• Amministrazione e riserva speciale
• Riguarda il ruolo dell’UE come attore internazionale, con l’obiettivo di promuovere sviluppo sostenibile, stabilità geopolitica e partenariati globali con Africa, Mediterraneo, Balcani, Asia e America Latina
• L’azione sarà coordinata su cinque aree geografiche e un pilastro globale trasversale, a supporto della politica estera e di vicinato
• Resta il pacchetto da 100 miliardi di euro per l’Ucraina, dedicato alla ricostruzione e all’integrazione europea del Paese

Amministrazione e riserva speciale

• Dotazione finanziaria: 100 miliardi
• Comprende il fondo flessibile gestito centralmente dalla Commissione, pensato per rispondere a emergenze impreviste come crisi umanitarie, shock economici, catastrofi naturali o emergenze sanitarie

In particolare, dalla proposta della Commissione emergono due principali novità da tenere d’occhio nelle discussioni interistituzionali che stanno cominciando tra Consiglio dell’Unione e Parlamento, con conseguenze particolarmente rilevanti per gli investimenti verdi. 

1.L’accorpamento dei tradizionali fondi europei e I Piani nazionali e regionali di partenariato

I tradizionali fondi strutturali europei, come la politica di coesione e la politica agricola, tradizionalmente pianificati in maniera separata in piani operazionali, saranno uniti in un unico strumento di programmazione: i Piani nazionali e regionali di partenariato.

Ogni governo nazionale dovrà presentare il proprio Piano alla Commissione europea, elaborando in collaborazione con le autorità regionali. Questi documenti funzioneranno in modo analogo al PNRR, con criteri di performance e accesso ai fondi condizionato al raggiungimento di traguardi e obiettivi.

Nonostante la governance di questi Piani mantenga formalmente l’applicazione del principio di partenariato (che regola il partenariato tra istituzioni centrali, regionali, locali e società civile nella programmazione e implementazione dei fondi della politica di coesione), la forte centralizzazione della governance su modello PNRR solleva preoccupazioni sul ruolo effettivo delle regioni e sulla possibilità di un coinvolgimento reale delle parti sociali e della società civile nel processo decisionale.

L’esperienza italiana di pianificazione e implementazione del PNRR, in questo senso, rappresenta un precedente che lascia strascichi e interrogativi aperti sulla direzione delle politiche.

In più, i Piani dovranno rispettare una serie di obiettivi minimi:

• Importo minimo obbligatorio per le regioni meno sviluppate vincolato a un minimo di 218 miliardi di euro (ma eliminazione del Fondo per una transizione Giusta)
• Target minimo per gli obiettivi verdi: 43%
• Target minimo per gli obiettivi sociali: 14% dei Piani (ma eliminazione del Fondo Sociale Europeo plus, o FSE+)

2. Il Fondo europeo per la competitività (FEC) 

Tra le novità più rilevanti della seconda rubrica compare la creazione del Fondo europeo per la competitività (FEC), pensato come uno degli strumenti cardine per sostenere la sovranità industriale e tecnologica europea. Il nuovo Fondo ha un ammontare complessivo di 450 miliardi di euro ed è strutturato intorno a quattro policy areas: transizione pulita e decarbonizzazione, transizione digitale, salute, biotecnologie, agricoltura e bioeconomia, difesa e spazio.

L’obiettivo è quello di promuovere una politica industriale comune per sostenere la competitività europea nella transizione verde e digitale, ma anche per la sicurezza economica e geopolitica del continente.

Come per i Piani nazionali e regionali di partenariato, anche per il Fondo per la competitività il 43% dei fondi deve essere stanziato per la spesa climatica. Tuttavia, la forte impronta economico-industriale del FEC solleva interrogativi sulla reale priorità attribuita agli obiettivi climatici e sociali, che risultano subordinati a quelli di sicurezza e competitività.

La sfida sarà dunque garantire che il FEC non si limiti a sostenere i campioni industriali europei, ma favorisca anche una transizione equa e inclusiva, capace di coinvolgere territori e comunità locali.

Qual è quindi il vero impatto del nuovo QFP sul clima? Una rapida analisi.
Nonostante siamo in una fase iniziale di negoziazione rispetto alla proposta di bilancio della Commissione, si possono trarre delle prime considerazioni sull’attenzione data alla transizione verde nel nuovo QFP.

• Innanzitutto, in senso positivo, la proposta di luglio introduce un target orizzontale del 35% delle risorse del nuovo QFP destinato a obiettivi climatici e ambientali, a cui si aggiunge una quota del 43% per gli investimenti verdi nei Piani nazionali e regionali di partenariato e nel Fondo europeo per la competitività. Il mantenimento, e anzi l’aumento del target orizzontale per gli investimenti verdi, è sicuramente un progresso rispetto all’attuale periodo di bilancio. Rimangono però alcune criticità, in particolare manca un obiettivo specifico dedicato alla biodiversità, presente invece nel QFP 2021-2027 (7,5% della spesa nel 2024 e 10% nel 2026-2027). La perdita di un vincolo sugli investimenti nella biodiversità rappresenta un passo indietro importante per i paesi dell’UE: in un contesto in cui la biodiversità europea è già sotto forte pressione, l’assenza di un obiettivo economico rischia di tradursi in minori investimenti reali in tutela ambientale e ripristino degli ecosistemi.

• Il programma LIFE, storico strumento europeo per il finanziamento di progetti in materia di ambiente e clima, non è stato rinnovato come programma autonomo. Le sue funzioni verranno integrate in due strumenti, il Fondo europeo per la competitività e la nuova EU Facility nei Piani nazionali e regionali di partenariato. La cancellazione del programma LIFE come a sé stante, e la frammentazione dei finanziamenti rischia di aumentare il divario per i progetti legati alla natura e di indebolire la capacità dell’UE di rispettare impegni legislativi chiave, riducendo l’impatto complessivo delle azioni finora garantite da LIFE come programma autonomo.

• Il nuovo QFP modifica anche il modo in cui i fondi europei sostengono le questioni sociali.  Nella proposta della Commissione, viene introdotto un target sociale del 14% per i Piani nazionali e regionali di partenariato, per garantire che una quota delle risorse contribuisca a politiche sociali e inclusione. Ma questo avviene a discapito di strumenti fondamentali che fino all’attuale bilancio regolavano le questioni sociali, su tutti il Fondo Sociale europeo plus (FSE+), il principale meccanismo di sostegno alle politiche sociali dell’UE, e il Fondo per una transizione giusta (Just Transition Fund), introdotto solo nel bilancio 2021-2027 per accompagnare i territori e i lavoratori più esposti alle sfide della transizione verde. La combinazione tra target sociale e riduzione dei fondi specifici solleva quindi interrogativi sulla capacità del QFP di garantire una transizione equa e inclusiva nei prossimi anni. Se nel 2019 uno degli slogan principali della transizione verde era che fosse anche giusta, così da “non lasciare nessuno indietro”, il timore che senza fondi dedicati gli investimenti in ambito sociale siano deboli e non adeguati alle sfide attuali.

• Il principio del Non arrecare danno significativo, o “Do No Significant Harm” (DNSH), introdotto nell’attuale periodo di bilancio e già obbligatorio per il PNRR, sarà applicato in modo orizzontale a tutti i fondi europei. Si tratta di uno strumento rilevante per garantire che ogni investimento sia coerente con gli obiettivi ambientali dell’Unione. Restano tuttavia da definire le linee guida che ne disciplinano l’attuazione concreta, fondamentali per capire quali saranno i criteri che consentiranno l’implementazione di progetti che realmente non arrecano un danno all’ambiente. 

Il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale rappresenta un cambiamento significativo nella gestione dei fondi europei, con potenzialità importanti ma anche criticità da monitorare in fase di negoziazione. Nei prossimi mesi, durante le trattative tra le Istituzioni europee (in cui i governi nazionali giocheranno un ruolo importante nel Consiglio dell’Unione europea) sarà cruciale capire come verranno declinati i nuovi strumenti proposti dalla Commissione e se sarà possibile conciliare l’efficienza della gestione centralizzata con un reale coinvolgimento delle regioni, della società civile e delle comunità locali.