Dentro il PNRR: gli ultimi mesi, spiegati bene
Questo articolo è parte di una rubrica di MIRA Network dedicata agli ultimi mesi del PNRR, il Piano nazionale di ripresa e resilienza. Entro il 31 agosto 2026, l’Italia dovrà aver completato tutti gli obiettivi e i traguardi del Piano, condizione necessaria per ricevere i finanziamenti europei. Con 194,4 miliardi di euro assegnati, l’Italia è il paese che ha beneficiato della quota più alta nell’ambito del Next Generation EU. MIRA segue l’attuazione del Piano sin dal suo avvio e in questa rubrica ne racconta la fase conclusiva.
Puntate precedenti:
- PNRR: NUMERI, RITARDI E COSA RESTA DA FARE NELL’ULTIMO ANNO
- ACQUEDOTTO DEL PESCHIERA: DA OPERA STRATEGICA A CASO SIMBOLO IN NEGATIVO
Di numeri vi abbiamo già parlato, e anche di quanto sia stato complicato il monitoraggio del PNRR. A questo punto, è opportuno approfondire un tema in particolare: quello della partecipazione.
Il PNRR nasce, almeno sulla carta, con un impegno preciso: non solo spendere bene, ma spendere insieme. Questo almeno secondo il Regolamento europeo che ha istituito il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Regolamento (UE) 2021/241), che prevedeva esplicitamente il coinvolgimento delle parti sociali e della società civile nella progettazione e nell’attuazione dei Piani nazionali di ripresa e resilienza. In Italia, questo impegno è rimasto in gran parte una promessa. Quello che è successo in questi anni non è solo un’occasione mancata: è un deficit strutturale che ha inciso sulla qualità delle scelte e degli investimenti.
Questo è avvenuto a diversi livelli: sia sul piano generale di confronto con le istituzioni nazionali ed europee, sia su quello locale, nella programmazione dei progetti sul territorio.
Il livello istituzionale: dentro e fuori dalla stanza
Sin dall’inizio della programmazione del Piano italiano, la società civile si è mossa in vari modi. Da questo è nato l’Osservatorio Civico PNRR, la piattaforma promossa da Action Aid a cui nel tempo hanno aderito oltre cinquanta organizzazioni nazionali, con l’obiettivo di monitorare la qualità e l’inclusività del processo decisionale di costruzione del Piano e seguirne poi la realizzazione dei progetti. MIRA è membro dell’Osservatorio fin dalla propria costituzione, nel marzo 2024, e contribuisce con analisi sui profili climatici e ambientali del PNRR.
Nel novembre 2023, dopo due anni di attività indipendente, l’Osservatorio è stato finalmente convocato dalla Cabina di Regia del PNRR, l’organo politico centrale per l’indirizzo e il coordinamento del Piano, presieduta dal Ministro per gli Affari europei, che ne monitora l’attuazione, definisce linee guida e propone revisioni per garantire il raggiungimento di riforme e obiettivi. Un riconoscimento formale tardivo, ma apprezzabile: si prendeva atto del lavoro che la società civile stava svolgendo e le si assegnava un ruolo nel contribuire al Piano. Per la società civile stessa, rappresentava la possibilità di accedere al dialogo con l’istituzione nazionale e portare al tavolo i propri temi, dall’accountability all’ambiente, dalla sanità all’equità di genere ai giovani. Negli ultimi anni, però, la Cabina di Regia si è riunita sempre meno frequentemente, fino a smettere quasi del tutto di essere una sede di confronto effettivo.
Se a livello nazionale le interazioni con le istituzioni competenti sono state poche e risicate, anche quando formalmente riconosciute, a livello europeo il dialogo è stato più costante. Nel 2024, le organizzazioni dell’Osservatorio Civico sono state chiamate a confrontarsi con la Commissione europea nell’ambito della visita annuale delle Direzioni generali responsabili del Piano italiano, DG ECFIN e SG RECOVER.
Nel 2025, però, l’invito non è arrivato, mancando alla società civile l’occasione di portare direttamente all’attenzione delle istituzioni europee le criticità rilevate sul territorio, in un momento in cui la scadenza del PNRR si faceva sempre più vicina.
L’Osservatorio ha reagito inviando una lettera diretta alla Commissione europea, segnalando l’esclusione e chiedendo che venisse ripristinato un canale di interlocuzione strutturato, come del resto avvenuto in molti altri paesi europei, ma non in Italia. Il dialogo è continuato attraverso incontri tematici ad hoc richiesti direttamente dalla società civile ai rappresentanti della Commissione, ma non in una forma che si possa definire strutturata e continua, come invece dovrebbe essere per garantire un partenariato reale.
Le conseguenze si sentono e si vedono. Le ultime due riunioni della Cabina di Regia risalgono alla fine del 2025: nella prima, a settembre, è stata annunciata l’ultima revisione del Piano, mentre nell’ultima, a dicembre, si è discusso della verifica dell’avanzamento degli obiettivi connessi alla richiesta di pagamento della nona e penultima rata del Piano. Ancora una volta, gli incontri sono stati poco partecipativi e difatti le preoccupazioni della società civile non sono state realmente prese in considerazione.
Il livello locale: la partecipazione negata sul territorio
Se il quadro nazionale è già sconfortante, quello locale non è migliore. Guardando i casi che MIRA ha documentato in questi anni, emerge con chiarezza una costante: il coinvolgimento dei cittadini e delle comunità locali è stato sistematicamente trattato più come un adempimento formale che come una risorsa per migliorare le decisioni prese e la loro applicabilità sui territori.
Riprendiamo qualche esempio dai nostri casi iconici.
- Il caso della nuova diga foranea del porto di Genova è uno degli esempi più evidenti. Un’opera da quasi un miliardo di euro, poi aumentata ben oltre i due miliardi, progettata con procedure accelerate che hanno tagliato fuori buona parte del confronto pubblico. Le associazioni locali e i cittadini hanno sollevato dubbi sull’impatto ambientale nel Santuario Pelagos, sulle dinamiche delle correnti, sulla coerenza con la normativa europea, ma tutte queste preoccupazioni sono rimaste in gran parte senza risposta, mentre il cantiere è andato e continua ad andare avanti. Su questo, nel 2023, ReCommon ha girato un video dando voce alle preoccupazioni degli attivisti della città: Genova, la diga insostenibile.
- A Taranto, la vicenda del dissalatore sul fiume Tara racconta una storia simile di mancato ascolto da parte delle istituzioni locali. Il progetto, giudicato insufficiente sul piano della trasparenza, del coinvolgimento dei cittadini e della sostenibilità ambientale, ha spinto la rete civica Difesa Fiume Tara a organizzarsi in modo autonomo: raccolta fondi, costruzione di un dossier tecnico consegnato al Comune di Taranto (rimasto senza risposta ufficiale) e, a febbraio 2026, la presentazione di un ricorso al TAR del Lazio contro il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale che ha dato il via libera all’opera. Il TAR del Lazio, e non quello di Taranto, perché per i progetti PNRR la competenza giurisdizionale è accentrata a Roma: un’altra delle conseguenze delle procedure accelerate introdotte per rispettare le scadenze europee. Ad oggi il ricorso è ancora in esame. Il progetto del dissalatore sarà approfondito nel prossimo appuntamento di questa rubrica.
- Il caso dell’Acquedotto del Peschiera, raccontato nel pezzo precedente di questa rubrica, ha mostrato lo stesso schema: una Valutazione di Impatto Ambientale giudicata insufficiente, un confronto sulle alternative avvenuto tardi e in modo incompleto, associazioni e comunità che hanno sollevato critiche dettagliate e documentate senza ottenere risposte adeguate. Un’opera da 1,5 miliardi di euro che incide sull’approvvigionamento idrico di oltre tre milioni di persone, e su cui il dibattito pubblico è arrivato quando le decisioni fondamentali erano già prese.
Una partecipazione strutturalmente debole
Il filo che collega questi casi dimostra un problema sistematico che nasce a monte.
Il PNRR italiano non ha mai dotato la partecipazione di strumenti, tempi e risorse adeguati. Le procedure accelerate, introdotte per rispettare le scadenze europee, hanno spesso compresso proprio passaggi come la consultazione pubblica, la valutazione delle alternative e il confronto con i territori: tutti spazi di dialogo che avrebbero potuto migliorare la qualità delle decisioni.
Il risultato è che la partecipazione, quando c’è stata, è arrivata troppo tardi per essere davvero efficace, oppure si è svolta in forme puramente consultive, senza alcun potere reale di incidere sulle scelte. E quando la società civile ha provato a farsi sentire attraverso altri canali (il monitoraggio indipendente, i ricorsi legali, le lettere alle istituzioni europee) lo ha fatto per propria iniziativa, prendendosi spazi che il Piano non aveva previsto.
Quello della partecipazione non è un problema minore. Un Piano che spende 194 miliardi di euro senza costruire processi decisionali inclusivi lascia in eredità la sensazione diffusa che le scelte vengano calate dall’alto su comunità che non sono state ascoltate. È un’eredità che il ciclo di fondi europei successivo al PNRR non può permettersi di replicare, tanto più ora che si discute del nuovo bilancio europeo e di quanto sia opportuno riproporre una struttura centralizzata come quella del Piano. L’esperienza di questi anni offre già una risposta abbastanza chiara.
Il prossimo appuntamento della rubrica
Nel prossimo approfondimento torneremo su uno dei casi più importanti seguiti in questi anni da MIRA: il dissalatore sul fiume Tara, tra ritardi nei cantieri, costi in crescita e una comunità locale che continua a chiedere risposte.
